学者观察
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朱信凯教授:吃饭问题的根本在于食物安全

发布时间:2017-07-31  作者:  浏览:53次

改革开放三十多年来,虽然我们一再强调农业与农村工作的重要性,但毫无疑问的是,随着经济发展和社会进步,整个社会却表现出了一种越来越强的“离农”情结。

农业相对而言的效益低下及其社会经济发展的基础性地位决定了“离农”意味着“离贫”,城乡之间巨大的与身份相关的利益差异决定了“离农”同时也意味着“离开农民身份”,这都是最理性的抉择,无可厚非。但当这种“离农”情结与“对农业的无知”深深根植于越来越多的人的大脑,并对整个社会产生影响的时候,这种“离农”情结就必然异化为对“三农”的盲目排斥,从而导致我们的经济发展和社会进步误入歧途。

农业是一个集技术、经济、政治和国家安全于一体,伴随和支撑着整个人类进化史,并随社会发展与进步越来越表现为多功能性的永恒的魅力产业。

“民以食为天”。对食物的需求,是人民群众赖以生存发展的最为基本的需求。一部中国历史,彰显的是“食安则兴,食盛则昌,食危则乱,食空则亡”的发展规律。从这个意义上说,食物安全战略应当是保障国家安全的首要战略。新中国成立后,国家将农业与农村发展放在国民经济的基础地位上,意在保证人民群众有充足的食物供给,保证国家经济平稳发展,维持国家社会的稳定与安全。

 

粮食安全与食物安全的概念辨析

由于我国居民食物消费结构曾经历过较低的阶段,并且学术界对英文单词food理解过于片面,当前我们关于粮食、食品与食物三个概念存在认知混乱。粮食、食品与食物各有其独特含义,是不能通用的。具体言之,粮食是供食用的谷物、豆类和薯类的统称。食品是指各种供人食用或饮用的成品或原料,是人类生存和发展的最基本物质。食物是指各种供生物摄入的成品或原料,是生物生存和发展的最基本物质。如此观之,食物是比粮食和食品外延更大的一个概念,它包含粮食和食品,而不等同于粮食和食品。比如,动物饲料就不是食品,却是食物,饲料不安全,加工出来的食品也难以让人放心。只有强调食物安全,才能从根本上、从源头上保障食品安全, 单纯强调粮食安全与食品安全治标不治本,食物安全才是实现食品安全有效供给的根本所在。

美国前国务卿亨利·基辛格说过:“谁控制了石油,谁就控制了所有国家;谁控制了食物,谁就控制了全人类。”在这一 举世闻名的论断中,基辛格强调了“food”即“食物”一词而非“grain 等表达粮食的词汇,突出了食物安全在国家战略中的重要性。美国作为世界第一强国,其农业发展始终保持着全面的产品体系,谷物、肉类、奶类、油脂、蔬菜等诸多种类的农产品生产平衡发展,粮食只占国民食物消费中的一小部分。 甚至,长期被我国学界有意无意忽略的一个事实是,美国这样一个农产品出口大国,不仅不片面强调粮食自给,还从国外进口大量谷物。从食物安全的高度来掌控国家农业发展,远比单从粮食安全的角度来解决“吃饭问题”更具前瞻性的战略意义。

基于“任何时候”、“所有的人”、“足够”、“健康”这四 个方面,结合我国实际,笔者认为食物安全应该是“保障人们在任何时候能够通过适当途径获取充足、优质、 营养、合理的食物供给,满足人们生存与健康的食物需求。”在当前复杂的国内外环境下实现食物安全,需要在保障粮食供给的前提下建立针对各类食物的供求调控体系。

首先,粮食安全必须让位于食物安全。尽管粮食在理论上可以转化成肉蛋奶鱼等其他食物,但基于当前自然环境、资源状况和技术条件等多方限制,将粮食大规模转化为其他食物既不现实也不经济,建立多元化、系统性的食物安全体系势在必行。

其次,必须在食物安全中重视粮食安全。粮食在食物中所占比重很大,有必要成为食物安全体系的基础与核心。粮食难以被其他食物所代替,其基础性作用同样不可替代。保障粮食生产,需要系统而全面的食物安全体系,正确处理粮食生产与非粮食物生产间的关系。

 

“粮食”安全战略的历史之因及现实之偏

在物质短缺的年代,实施粮食安全战略是当时历史条件下最务实的战略选择。其 一,从重要性看,粮食是我国居民食物体系的首要构成部分,是人民群众首要的营养来源。其二,从基础性看,粮食在生物链中处于底层,肉、蛋、奶、部分水产和油脂以及生物质能源等均由其转化而来。在物质短缺的背景下,从粮食入手解决“谁来养活中国”的问题,无疑是明智之举。其三,从便利性看,粮食生产的技术门槛较低,贮存时间较长,大规模远程运输的难度较小。即便是以今天的仓储和物流条件来衡量,粮食仍是最适宜作为国家战略储备资源的食物。

因此,可以说,我国粮食安全战略客观上指导人民成功地告别了饥饿,在促进我国农业与农村发展、维持国家安全上,具有重要的历史性意义。然而,21 世纪前后十年间,随着粮食生产能力的扩大和“谷贱伤农”的出现, 国内外曾出现一批宣称粮食生产能力过剩以及供过于求的论断,其中不乏要求政府调控粮食产能和适当降低粮食自给率的呼声。

目前,我国单一强调粮食安全而忽视食物安全,由此引发的弊端越来越明显。

首先,粮食安全不能体现食物安全的全部内涵。当前我国政府部门和学术界在讨论粮食与食物问题时,常常把“吃饭问题”等同于“粮食问题”。实际上,强调粮食安全, 主抓粮食生产的政策,只适于在农产品短缺年代解决“吃饭”问题, 这一政策的实施背景是粮食在我国居民食物消费结构中占极大比重。 如今,我国居民食物消费结构不断升级,由过去的以植物纤维消费为主,发展为高级植物纤维和动物蛋白与脂肪兼重。在这一背景下,虽然粮食安全仍处于“吃饭问题”的核心,但已不能与“吃饭问题”对等。 只有“食物安全问题”,才是当前能够和“吃饭问题”对等的问题。

其次,食物安全不能通过粮食安全的标准来衡量。在实践中,我们片面强调粮食在居民食物消费结构中的地位,忽视了国家规划所设定的食物与营养的相关标准,对于粮食安全的讨论仅仅停留在数量上并不可取。

再次,片面强调粮食安全而忽视食物安全不符合现代农业发展和经济社会发展的客观要求。从20 世纪80年代开始,我国非粮食类食物的产量持续大幅增长,以粮为主的食物格局已经逐步改变。如果我们依然以主抓粮食生产的方针来调控农业生产,忽视整体食物格局的新情况、新变化,再度出现政策偏差将在所难免。

从国内来看,目前我国食物供求管理体系仍是农业部门管生产,商业部门管流通,多部门参与农业管理,这一体系是特定历史条件的产物。对于以粮食为主的食物消费结构来说,条块分割、政出多门的负面影响并不显著。随着人民生活水平不断改善,多元化的食物消费结构和日益紧密复杂的食品加工链条逐步建立起来。食物管理政出多门、投资分散、管理低效、产销分管、内外贸脱节等制度矛盾日益尖锐,加之市场机制不完善造成的地区分割,进一步影响了我国食物供求体系的安全与效率,从而限制了中国农业走向“大农业”的可能。

 

食物安全战略需要顶层设计

当前我国农业与食物管理的顶层设计实际上是以粮食为链条的部门割裂与分治,农业及食物的管理职能被分散到了若干非农部门。我国涉及农业职能的部委多达十几个。相比发达国家,我国现行的农业行政管理体制,部门分割,各自为政,任务不明确,管理分散,任务和手段不一致,部门之间有利的事情互相争夺,无利的事情互相推诿。有事大家一起干,出了问题谁都不负责任,矛盾难以在部门之间协商解决,只能将大量的矛盾上交国务院。国务院领导忙于协调,导致决策成本上升,决策效率降低,政令的执行就更困难了。

部门利益还渗透于政策和法律的制定之中,导致政策法律的出台扯皮多、困难大、时间长,出台后没有一个具体部门督促实施,达不到应有的效果。这一体制的形成,有其历史原因,相关改革有待进一步深化。我们改革的步伐越慢,在错误的道路上走得就越远。近年来,农业投资效率持续低下就是对顶层农业与食物的管理职能割裂的最经典“背书”。

当前我国对于农业的态度实际可以解读为“重视农业政策、轻视农业部门;重视支农资金、轻视投资效率”,如果农业投资效率始终不高,即使年度支农资金有大幅度增长,又有什么意义呢?发达国家的经验告诉我们,农业是一个行业属性极强的产业,其职能不适合分散于其他各个非农业部门。因此,农业的大部制改革才是解决包括粮食安全、食品安全、农业增效、农民增收等问题在内的所有问题的根本。

从顶层设计来看,当前我们是以粮食为链条的部门分治。从政策实施来看,我们仍然是以强调传统粮食安全为核心的政策体系。理论上讲,粮食安全的实现有三个阶段,第一阶段的粮食安全是数量保障,第二阶段的粮食安全是质量保障,第三阶段的粮食安全是强调保障食物的营养与满足消费者的偏好。当前,中国正处于从第二阶段向第三阶段转型的过程中。因此,顺势而为,将传统的粮食安全战略调整为食物安全战略,是实现农业与食物大部制改革的重要前提。

 

结语:实现食物安全任重道远

对于任何一个国家,实现食物安全都是一个复杂、艰巨而漫长的过程。食物安全的实现受限于自然资源、人力资本、政治环境、经济结构、社会状况和技术水平等诸多条件,还面临着来自国际市场的压力。我国在粮食安全战略在成功处理上述诸多问题的过程中积累了宝贵的经验,但目前仍片面强调粮食生产规模和国家粮食储备建设,尚未对国家食物安全状况做出全面分析。

改革开放以来,我国农业与农村发展取得了历史性进步和辉煌的成就。尤其是近十年,是我国农业发展最快、农村变化最大、农民得到实惠最多的时期之一,为今后我国的经济发展和社会稳定打下了坚实的基础。但是,我国人口负担巨大,人均资源紧缺,随着人民群众的食物消费需求日益增长,农业生产将面临更加严峻的挑战。

一是,人多地少、人增地减的矛盾长期存在,水资源区域性、季节性短缺问题日益突出,农产品供给的资源性约束进一步增强。

二是,居民食物消费结构不断升级,肉蛋奶鱼和瓜果蔬菜消费显著增加,部分农产品结构性短缺。而且,农业产业链条不断延长,生物质能源、饲料添加剂以及各种食品饮料等产品不断开发,农产品加工对农产品生产结构提出了新的要求。

三是,农产品进出口贸易不断扩大,随着外资进入我国农业领域速度的加快,国际市场对国内农产品市场的影响更加直接。

四是,期货市场较快发展,农产品金融衍生品逐步开发,资本市场与农产品市场的联系和渗透进一步增强。更需要关注的是,我国农业的生产方式是小规模农户分散生产经营,而我国农产品消费市场极为庞大且复杂多变,所以农产品供需脱节的情况时有发生,解决“小农户”与“大市场”这一矛盾,依然任重道远。

因此,能否尽快形成对自然资源、人力资源、资金流向、制度安排、技术进步、管理技巧、贸易规则和环境保护等系统要素的综合调控能力,将成为建设中国特色食物安全战略体系的最大挑战。我国粮食安全战略取得了巨大的成功,食物供给已经有了坚实的基础。在食物安全监督调控体系的建设过程中,我国仍要时刻对“吃饭问题”保持警惕,未雨绸缪。对于一个拥有世界人口五分之一的国家来说,再小的食物问题也可能成为大问题。在国内外环境日趋复杂的今天,食物的不安全随时都有可能到来,这就需要我国时刻保持着警惕和危机感,为实现食物安全而努力奋斗,警钟长鸣。

 

来源:《农村工作通讯》2014年第10期(有删减、整理)

采编:杨晓婷


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